Une leçon magistrale de géopolitique, par Marie-France Garaud.

Ce 04 juillet, 2013, Le Scrutateur, publie à l'intention de ses lecteurs qui ne se dispensent pas de réfléchir, même en période estivale, deux documents.

Le premier est une video où madame Marie-France Garaud, qui joua un rôle politique considérable, et positif, au temps de Georges Pompidou, et longtemps après ( elle préside toujours l'Institut International de géopolitique ), s'exprime sur le livre qu'elle vient de publier.

Le deuxième document est un article de M. Gilles Dumont, professeur agrégé de droit public ( à l'université de Nantes ), article intitulé « Servir l'Etat post-moderne », et paru dans le n° 118 de la Revue Catholica ( amie du blog Le Scrutateur, et figurant parmi ses liens permanents ).

Il m'a semblé, que par delà leurs registres très différents (l'une orale et télévisée, insérée dans une table ronde, et l'autre écrite, rigoureuse et austère), ces deux interventions se recoupaient, et se rejoignaient en profondeur.

Comme souvent, quand on aborde les questions avec sérieux, et dans un souci de vérité d'abord, les divergences entre ce que l'on appelle, sur les tréteaux de la foire politicienne , « la gauche » et « la droite » apparaissent pour ce qu'elles sont : des faux-semblants.

INTERIM. 

( I ) Une leçon de géopolitique, par Marie-France Garaud.

http://www.youtube.com/watch?v=1Atyvt9TlcQ

( II ) Servir l'Etat post-moderne, par Gilles Dumont.

( Les passages soulignés l'ont été par Le Scrutateur ). 

La fin de l’Etat-​pro­vi­dence et le triomphe du mar­ché uni­ver­sel se tra­duisent par une dis­pa­ri­tion des fonc­tions ré­ga­liennes, dans une grande confu­sion entre des sec­teurs pu­blic et privé jusque-​là dis­tin­gués avec un soin ja­loux. Au-​de­là des per­tur­ba­tions qui en ré­sultent dans les es­prits, n’est-​ce pas une oc­ca­sion pour en re­ve­nir aux fon­da­men­taux de l’ordre po­li­tique.

http://www.catholica.presse.fr/category/1/8/

Le mar­ché uni­ver­sel semble être de­ve­nu l’ho­ri­zon in­dé­pas­sable de toute ac­ti­vi­té hu­maine. L’ap­pa­reil d’Etat na­tio­nal, au plus fort de la crise fi­nan­cière, a été briè­ve­ment sol­li­ci­té comme outil sup­po­sé apte à en at­té­nuer les ef­fets. Il en est ré­sul­té un ac­crois­se­ment aussi lourd qu’ar­ti­fi­ciel des dé­fi­cits pu­blics. Le voici à nou­veau sou­mis à l’in­jonc­tion de de­voir res­pec­ter les règles du mar­ché. Ce re­tour à la norme en­traîne en consé­quence un désen­ga­ge­ment des struc­tures éta­tiques, qui se tra­duit par tout ce qui est placé sous le vo­cable de la pri­va­ti­sa­tion. C’est en effet le thème du ca­rac­tère ex­ces­sif des dé­fi­cits pu­blics qui jus­ti­fie dé­sor­mais ex­clu­si­ve­ment le dé­grais­sage mas­sif de l’Etat-​pro­vi­dence, voire de l’Etat tout court, et non plus des mo­ti­va­tions idéo­lo­giques. Or l’idée du désen­ga­ge­ment éta­tique – qui re­vient de ma­nière cy­clique – se situe main­te­nant à un mo­ment par­ti­cu­lier : dans la plu­part des pays oc­ci­den­taux, et tout spé­cia­le­ment en France, la pri­va­ti­sa­tion en est ar­ri­vée à ne plus avoir d’objet : le sec­teur pu­blic éco­no­mique – l’éco­no­mie ad­mi­nis­trée – a en effet dis­pa­ru dans sa qua­si-​to­ta­li­té suite aux vagues de pri­va­ti­sa­tions suc­ces­sives, sans que ce mou­ve­ment ait d’ailleurs eu quelque in­fluence réelle sur l’état des fi­nances pu­bliques.La pri­va­ti­sa­tion, au sens tra­di­tion­nel d’une vente par l’Etat au sec­teur privé des en­ti­tés et par­ti­ci­pa­tions qu’il pos­sé­dait dans le sec­teur de l’éco­no­mie dite mar­chande, laisse donc la place à une in­ter­ro­ga­tion sur la per­ti­nence, voire la pos­si­bi­li­té du main­tien dans le giron pu­blic d’ac­ti­vi­tés qui res­taient jusqu’ici qua­li­fiées de ré­ga­liennes – rendre jus­tice, frap­per mon­naie, pré­ser­ver l’ordre et les fron­tières. Compte tenu d’une ré­ti­cence so­ciale à ce que l’on pro­cède ou­ver­te­ment à des opé­ra­tions de ce type dans un tel do­maine, ou bien parce qu’une op­po­si­tion au prin­cipe de la pri­va­ti­sa­tion est cos­mé­ti­que­ment af­fi­chée, ou en­core à cause des bornes ju­ri­diques qui semblent en li­mi­ter la pos­si­bi­li­té, la pro­cé­dure adop­tée de­puis de longues an­nées est es­sen­tiel­le­ment celle de la sous-​trai­tance contrac­tuelle, plus gé­né­ra­le­ment dé­nom­mée, dans un jar­gon en lui-​même sym­bo­lique, l’ex­ter­na­li­sa­tion. Celle-​ci s’en­tend de la dé­lé­ga­tion pure et simple d’une ac­ti­vi­té pu­blique à des opé­ra­teurs pri­vés, à la pas­sa­tion de contrats de ser­vices, ponc­tuels ou ré­cur­rents, pour réa­li­ser cer­taines pres­ta­tions pu­bliques. S’il abou­tit in fine au même ré­sul­tat, le pro­cé­dé est tou­te­fois très dif­fé­rent en son prin­cipe, car le pou­voir po­li­tique main­tient théo­ri­que­ment sa ca­pa­ci­té à dé­ter­mi­ner le conte­nu et les mo­da­li­tés de l’ac­ti­vi­té pour la­quelle il se contente de sol­li­ci­ter l’aide d’or­ga­nismes pri­vés.
Tous les ser­vices ré­ga­liens sont main­te­nant concer­nés par ce pro­ces­sus ; en France, c’est même l’objet prin­ci­pal de la po­li­tique de « ré­forme de l’Etat » de­puis le début des an­nées 1990, dont la « ré­vi­sion gé­né­rale des po­li­tiques pu­bliques », entre 2007 et 2012, et dé­sor­mais la « mo­der­ni­sa­tion de l’ac­tion pu­blique » ne consti­tuent que des mo­da­li­tés d’ap­pli­ca­tion par­ti­cu­lières. Ce désen­ga­ge­ment éta­tique est mul­ti­forme et touche tous les sec­teurs. Si l’on ex­cepte le cas spé­ci­fique de la mon­naie, qui re­lève de l’aban­don de sou­ve­rai­ne­té plus que de l’ex­ter­na­li­sa­tion, les autres mis­sions ré­ga­liennes sont toutes concer­nées. La jus­tice n’échappe pas à ce phé­no­mène, même si c’est pour l’heure de façon mar­gi­nale (mis à part la sous-​trai­tance dans le cadre pé­ni­ten­tiaire) : c’est l’am­bi­guïté du thème du rap­pro­che­ment de la jus­tice avec les ci­toyens, dont l’un des ob­jec­tifs est bien de faire as­su­rer une part de la fonc­tion de juger par les ci­toyens eux-​mêmes. Les mis­sions de main­tien de l’ordre tra­di­tion­nel­le­ment consi­dé­rées comme échap­pant à toute pos­si­bi­li­té de dé­lé­ga­tion (la po­lice est le do­maine par ex­cel­lence de l’ac­tion uni­la­té­rale de la puis­sance pu­blique, an­ti­no­mique du contrat), voient dé­sor­mais l’as­so­cia­tion étroite de so­cié­tés pri­vées à la réa­li­sa­tion de cer­taines tâches, of­fi­ciel­le­ment li­mi­tées mais dont l’éten­due in­flue for­te­ment sur l’orien­ta­tion même des ac­ti­vi­tés concer­nées, de la ges­tion des bâ­ti­ments à l’as­sis­tance dans les fonc­tions d’exé­cu­tion du main­tien de l’ordre au­près des mêmes ser­vices, no­tam­ment dans le cadre com­mu­nal.
La sous-​trai­tance vise aussi non seule­ment l’exé­cu­tion des fonc­tions du main­tien de l’ordre mais même leur concep­tion, pour la­quelle le re­cours à des conseillers ex­ternes tend à se mul­ti­plier. Il faut d’ailleurs pré­ci­ser que les ré­ponses aux ap­pels d’offres en cette ma­tière ne viennent pas seule­ment d’opé­ra­teurs pri­vés, cer­taines en­ti­tés pu­bliques (ou pa­ra-​pu­bliques) étant dé­sor­mais elles-​mêmes en­trées dans le jeu du nou­veau mar­ché de la pres­ta­tion de ser­vice en ma­tière d’as­sis­tance à la dé­ci­sion. Un re­cours de ce type à des consul­tants ex­ternes n’est pas in­édit, mais, en ce qui concerne la France, il s’est consi­dé­ra­ble­ment accru de­puis une quin­zaine d’an­nées, au point que la concep­tion des orien­ta­tions stra­té­giques de nombre d’ad­mi­nis­tra­tions éta­tiques est dé­sor­mais dé­lé­guée à des consul­tants pri­vés. Le mou­ve­ment n’épargne pas les forces ar­mées, non plus seule­ment, comme c’était très clas­si­que­ment le cas (et non sans poser quelques dif­fi­cul­tés d’un autre ordre), pour la four­ni­ture des ma­té­riels mi­li­taires, mais dé­sor­mais aussi dans le cadre d’in­ter­ven­tions opé­ra­tion­nelles. Cette sous-​trai­tance concerne dans des pro­por­tions va­riables mais si­gni­fi­ca­tives l’en­semble des ar­mées oc­ci­den­tales sous la forme de l’appel au mer­ce­na­riat.
Pris dans sa glo­ba­li­té, ce phé­no­mène est tou­te­fois am­bi­va­lent. Sem­blant ma­ni­fes­ter une nou­velle ré­trac­tion de la sur­face éta­tique, il est gé­né­ra­le­ment très bien ac­cueilli des néo­li­bé­raux, voire ap­pe­lé de leurs voeux. Mais il n’est pas cer­tain que cet en­thou­siasme soit tout à fait fondé : on a pu en effet écrire, de façon pa­ra­doxale voire pro­vo­ca­trice, que la pri­va­ti­sa­tion consti­tuait le stade ul­time de l’in­ter­ven­tion­nisme ; l’Etat es­ti­mant qu’il ne dis­pose plus des moyens fi­nan­ciers et ma­té­riels d’exer­cer cer­taines de ses mis­sions fait appel au sec­teur privé, ou, ce qui re­vient en réa­li­té au même, se sé­pare de ses propres struc­tures en les lui trans­fé­rant, mais sans re­mettre en cause l’ac­ti­vi­té qu’il gé­rait seul au­pa­ra­vant, ni sur­tout se dé­par­tir de sa ca­pa­ci­té à dé­fi­nir pré­ci­sé­ment les tâches qu’il en­tend confier à ses nou­veaux col­la­bo­ra­teurs, et plus en­core à contrô­ler cor­rec­te­ment leur ac­ti­vi­té. De ce point de vue, l’en­ca­dre­ment ju­ri­dique des en­tre­prises pri­va­ti­sées est si­gni­fi­ca­ti­ve­ment dif­fé­rent de celui des en­tre­prises or­di­naires, et le sta­tut des en­ti­tés pri­vées ame­nées à col­la­bo­rer ré­gu­liè­re­ment avec l’Etat est en pra­tique lui aussi tout à fait spé­ci­fique. L’ex­ter­na­li­sa­tion n’est donc en ce sens qu’une mo­da­li­té par­ti­cu­lière du « gou­ver­ne­ment à dis­tance », forme post­mo­derne par ex­cel­lence de l’in­ter­ven­tion éta­tique.
En outre, cette par­ti­ci­pa­tion contrac­tuelle du sec­teur privé à des ac­ti­vi­tés an­té­rieu­re­ment mo­no­po­li­sées par l’Etat remet en cause la sé­pa­ra­tion, d’ori­gine éga­le­ment li­bé­rale, entre Etat et so­cié­té ci­vile. Les opé­ra­teurs pri­vés par­ti­cipent de fait à la réa­li­sa­tion de biens pu­blics (qua­li­fiés aussi de biens com­muns – au plu­riel, dans un sens éco­no­mique sans rap­port avec la no­tion clas­sique du bien com­mun), et leur mode de fonc­tion­ne­ment est fré­quem­ment plus proche de celui de l’ad­mi­nis­tra­tion éta­tique que du mode de ges­tion nor­mal des en­tre­prises.
D’autre part, il faut aussi se gar­der de toute ap­proche fixiste des fron­tières de l’ac­tion éta­tique, et des mo­da­li­tés de sa mise en oeuvre. L’exé­cu­tion de l’en­semble des mis­sions es­sen­tielles de l’Etat par un corps de fonc­tion­naires est une ca­rac­té­ris­tique de l’his­toire mo­derne. La consti­tu­tion d’un mo­no­pole ex­clu­si­ve­ment pu­blic des forces ar­mées est somme toute assez ré­cente à l’échelle his­to­rique. Si l’on pousse le trait, on pour­rait presque consi­dé­rer que la pé­riode ac­tuelle re­ferme une pa­ren­thèse où l’ex­clu­si­visme éta­tique, qui ac­cen­tuait la cou­pure ar­ti­fi­cielle entre le « pu­blic » et le « privé », vi­sait à sa­cra­li­ser l’ins­ti­tu­tion d’un ap­pa­reil d’Etat ré­pu­té pur de toute souillure et sup­po­sé n’être af­fec­té qu’au seul ser­vice de l’in­té­rêt « gé­né­ral ».
Une telle in­ter­pré­ta­tion se­rait hélas trop fa­vo­rable. Le pro­blème de l’ex­ter­na­li­sa­tion des forces pu­bliques est ac­tuel­le­ment beau­coup plus prosaïque : le re­cours aux « grands ré­cits » idéo­lo­giques est en effet to­ta­le­ment ab­sent ou com­plè­te­ment vidé de sens, les mo­ti­va­tions of­fi­ciel­le­ment avan­cées étant bud­gé­taires, à l’ex­cep­tion d’un ver­biage in­con­sis­tant, hu­ma­ni­taire ou droits-​de-​l’hom­miste. Il est d’ailleurs tout à fait lo­gique que la ques­tion de l’ex­ter­na­li­sa­tion se pose au­jourd’hui dans des termes ac­cen­tués pour l’ins­ti­tu­tion mi­li­taire : le pas­sage à l’armée de mé­tier a en­traî­né un sur­coût im­por­tant lié tant à la for­ma­tion des per­son­nels qu’à la dis­pa­ri­tion bru­tale d’une main d’oeuvre, certes di­ver­se­ment qua­li­fiée, mais dont le coût était par dé­fi­ni­tion très faible, et qu’il est tout à fait im­pos­sible de rem­pla­cer de façon per­ma­nente.
Ex­clu­si­ve­ment fi­nan­cières, ces mo­ti­va­tions sont aussi li­mi­tées au court terme. In­dé­pen­dam­ment du fait que l’ex­ter­na­li­sa­tion a pour consé­quence (et sans doute d’abord pour objet) d’al­lé­ger ar­ti­fi­ciel­le­ment la struc­ture du bud­get de l’Etat, la di­mi­nu­tion de la charge fi­nan­cière n’est le plus sou­vent qu’un gain tem­po­raire. Si l’on ex­cepte la contrac­tua­li­sa­tion de long terme (de type par­te­na­riat pu­blic-​pri­vé), dont la fi­na­li­té prin­ci­pale est l’éta­le­ment du paie­ment d’opé­ra­tions dont l’Etat n’a plus, seul et en une seule fois, la ca­pa­ci­té fi­nan­cière de s’ac­quit­ter, mais dont le sur­coût est tou­jours très im­por­tant, l’ex­ter­na­li­sa­tion lui re­vient tou­jours cher à moyen terme. Tout d’abord, les en­tre­prises pri­vées qui ac­ceptent de col­la­bo­rer avec l’Etat ont dans leur qua­si-​to­ta­li­té re­cours à des per­son­nels qui ont été for­més par ce même Etat, voire qui conti­nuent à être em­ployés par lui mais exercent avec son ac­cord une ac­ti­vi­té com­plé­men­taire, ce qui al­lège beau­coup le coût de la for­ma­tion de ces per­son­nels pour les en­tre­prises pri­vées. Ce­pen­dant cette si­tua­tion ne peut être que tem­po­raire, puis­qu’elle n’est que la consé­quence d’un trans­fert de per­son­nel du pu­blic au privé. La sous-​trai­tance dans le do­maine mi­li­taire en est sans doute la meilleure illus­tra­tion, les opé­ra­teurs pri­vés em­ployant de très nom­breux agents issus et for­més par l’armée ; la si­tua­tion est équi­va­lente avec les so­cié­tés de sé­cu­ri­té em­ployées en ap­point des forces de po­lice. Par ailleurs l’ex­ten­sion de l’ex­ter­na­li­sa­tion en­traîne celle de la taille des opé­ra­teurs agis­sant pour le compte de l’Etat, pour at­teindre ra­pi­de­ment une di­men­sion cri­tique leur per­met­tant de lui im­po­ser, en rai­son de sa dé­pen­dance vis-​à-​vis de ses pres­ta­taires ex­ternes (dans cer­tains cas en si­tua­tion de mo­no­pole) des ta­rifs exor­bi­tants, le risque de cor­rup­tion n’étant d’ailleurs ja­mais très éloi­gné.
Ainsi ob­ser­vée, l’ex­ter­na­li­sa­tion est donc d’abord le ré­vé­la­teur de l’ef­fon­dre­ment de la ca­pa­ci­té « stra­té­gique » de l’ap­pa­reil éta­tique, du moins de la pos­si­bi­li­té qu’il au­rait à se pro­je­ter, y com­pris dans des do­maines tech­niques et fi­nan­ciers, au-​de­là du très court terme. Ce phé­no­mène est ainsi le constat au­tant que la consé­quence de la dé­com­po­si­tion d’un ap­pa­reil éta­tique lié au ter­ri­toire na­tio­nal, dé­sor­mais to­ta­le­ment déso­rien­té.
Au de­meu­rant, cette perte de re­pères doit être nuan­cée, si on la rap­porte à l’en­semble du ré­per­toire des ac­tions éta­tiques. Cette im­puis­sance est en effet d’abord fi­nan­cière et éco­no­mique (donc, certes, po­li­tique), mais amène ceux que les ha­sards élec­to­raux ont pla­cés aux com­mandes à ré­orien­ter son ac­tion idéo­lo­gique dans des do­maines où son in­ter­ven­tion est dé­pour­vue de coût fi­nan­cier, mais conti­nue à don­ner à croire qu’il dis­pose d’une ca­pa­ci­té d’in­fluen­cer le cours des réa­li­tés. Le phé­no­mène n’a rien de nou­veau, mais il tend à s’ac­cen­tuer, comme le ma­ni­feste la coïnci­dence entre l’im­puis­sance de l’ap­pa­reil éta­tique à exer­cer une in­fluence réelle sur le cours des ac­ti­vi­tés éco­no­miques (et à at­té­nuer les ef­fets de la « crise » éco­no­mique) et la mul­ti­pli­ca­tion de ses in­ter­ven­tions dans le do­maine « so­cié­tal », dont celle vi­sant, en France et ailleurs, la mo­di­fi­ca­tion du Code civil en ma­tière de droit de la fa­mille, n’est qu’une illus­tra­tion. L’ac­ti­vi­té nor­ma­tive a, en ce do­maine, un coût de pro­duc­tion et de fonc­tion­ne­ment presque nul et per­met de main­te­nir l’illu­sion d’un pou­voir, d’au­tant plus ai­sé­ment que ses ef­fets sont des­truc­tifs.
La déso­rien­ta­tion de l’ac­tion éta­tique ne marque donc pas la dis­pa­ri­tion de toute idéo­lo­gie mais confirme l’im­pos­si­bi­li­té dans la­quelle se trouve dé­sor­mais l’ap­pa­reil d’Etat d’iden­ti­fier ce qui re­lève, de façon pé­renne, des mis­sions cen­sées lui être im­par­ties. Cette déso­rien­ta­tion n’est pas seule­ment struc­tu­relle : elle touche éga­le­ment les in­di­vi­dus qui col­la­borent ins­ti­tu­tion­nel­le­ment aux fonc­tions éta­tiques. L’évo­lu­tion du sta­tut des per­son­nels em­ployés par l’Etat est ré­vé­la­trice de cette mu­ta­tion. His­to­ri­que­ment et ju­ri­di­que­ment, le sta­tut de ces agents, com­por­tant à la fois une cer­taine part de pro­tec­tion spé­ci­fique mais aussi des su­jé­tions par­ti­cu­lières, parmi les­quelles des risques et une ré­mu­né­ra­tion très gé­né­ra­le­ment in­fé­rieure, était jus­ti­fié, certes de plus en plus théo­ri­que­ment, par la dif­fé­rence de na­ture exis­tant entre mis­sions pu­bliques et pri­vées. Elle était com­pen­sée par une cer­taine forme de res­pect so­cial sanc­tion­né par la loi. L’ef­fa­ce­ment de cette fron­tière en­traîne une série de consé­quences sur la si­tua­tion des per­son­nels. La plus vi­sible est un chan­ge­ment des men­ta­li­tés : la spé­ci­fi­ci­té du ser­vice de l’Etat, quelles que soient ses li­mites in­trin­sèques, s’es­tompe, les per­son­nels concer­nés ne per­ce­vant plus de rai­son au trai­te­ment dif­fé­ren­cié qui leur est ré­ser­vé, puisque leurs tâches peuvent in­dif­fé­rem­ment leur être confiées ou être sous-​trai­tées à d’autres, sou­vent moins contraints et mieux ré­mu­né­rés.
La su­bor­di­na­tion de l’ap­pa­reil éta­tique aux règles du mar­ché se tra­duit ainsi par l’in­té­gra­tion, par les agents eux-​mêmes, du pa­ra­mètre fi­nan­cier comme l’un des élé­ments mo­teurs de leur en­ga­ge­ment. A l’in­verse, la ba­na­li­sa­tion de leur ac­ti­vi­té ne bé­né­fi­cie plus d’au­cune re­con­nais­sance so­ciale par­ti­cu­lière : étant de­ve­nue un em­ploi comme un autre, la mo­ti­va­tion spé­ci­fi­que­ment liée au ser­vice de l’Etat, de la na­tion ou de la pa­trie, avec le pres­tige qui pou­vait lui être at­ta­ché ou tout au moins le sen­ti­ment d’ac­com­plir un de­voir d’ordre su­pé­rieur, est en voie de dé­pré­cia­tion ac­cé­lé­rée. Ne reste plus alors qu’un fonc­tion­ne­ment quasi au­to­ma­tique in­hé­rent à toute bu­reau­cra­tie, dont les consé­quences ont été jadis poin­tées à pro­pos de l’ad­mi­nis­tra­tion de Vichy (M.-O. Ba­ruch, Ser­vir l’Etat fran­çais, Fayard, 1997).
Ce qui dis­pa­raît ainsi, c’est la pos­si­bi­li­té de croire que le « pa­trio­tisme consti­tu­tion­nel » n’em­pê­chait pas to­ta­le­ment le pa­trio­tisme réel, qu’il était donc pos­sible, au moins par­tiel­le­ment, de ser­vir le pays en même temps que l’Etat. Ce­lui-​ci se dis­sol­vant dans l’in­con­sis­tance ne per­met plus de nour­rir cette idée. Le choc peut pa­raître dur, mais il peut aussi en­cou­ra­ger à la ré­flexion construc­tive.

Gilles Du­mont Pro­fes­seur des uni­ver­si­tés (Droit pu­blic, Uni­ver­si­té de Nantes).

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