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Publié par Edouard Boulogne

 

Nou pa ka acheté chat en sac. (III).

 

(Suite et fin).


gouvernement "jacobin"23. Cette controverse entre la seconde chambre et le gouvernement Jospin a fini par déclencher l'entrée en scène du président de la République jusqu'alors très peu porté sur les questions d'organisation territoriale. C'est dans son discours de Rennes, en 1998, que le chef de l'Etat s'est engagé dans l'arène locale en s'appropriant les thèses défendues par les leaders de la majorité sénatoriale. A partir de cette date, la concurrence décentralisatrice n'a cessé de s'aiguiser entre les deux têtes de l'exécutif, la Corse et l'outre-mer s'invitant également au menu et donnant lieu à une rivalité particulièrement malsaine dont les populations locales risquaient de faire les frais et le contribuable national de les payer.

Le gouvernement de Lionel Jospin avait, le 10 décembre 1998, commandé aux deux parlementaires Claude Lise (sénateur, Martinique) et Michel Tamaya (député, La Réunion) un rapport destiné à alimenter le contenu d'une future loi d'orientation pour l'outre-mer. Ce rapport ne préconisait pas d'évolution institutionnelle particulière mais suggérait seulement de réunir, dans chaque territoire, le conseil général et le conseil régional pour proposer des réformes institutionnelles. Les présidents des conseils régionaux des trois collectivités d'Amérique (Lucette Michaux-Chevry pour la Guadeloupe, Alfred Marie-Jeanne pour la Martinique et Antoine Karam pour la Guyane) ont riposté en décembre 1999 par la fameuse "Déclaration de Basse-Terre" réclamant, dans chacun des trois territoires américains, "une modification législative voire constitutionnelle visant à créer un statut nouveau de Région d'Outre-mer". C'est cette déclaration, prenant la future loi d'orientation de vitesse, qui devait devenir la référence de l'Elysée en la matière et déboucher, à terme, sur les référendums du 7 décembre 2003.

Entre-temps, la loi d'orientation avait été adoptée le 13 décembre 2000 et la droite parlementaire et "présidentielle" n'avait pas eu de mots assez durs pour dénoncer le procédé effectivement contestable consistant à demander aux congrès locaux (réunions des conseillers régionaux et généraux) de faire des propositions de réforme statutaire sans fixer de barrières juridiques préalables et notamment sans indiquer si lesdites propositions devaient respecter la Constitution en vigueur ou pouvaient supposer sa révision 24.

Il n'en demeure pas moins qu'une fois au pouvoir le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin ne s'est pas vraiment écarté des méthodes de son prédécesseur et on a assisté, comme en Corse, à une remarquable continuité dans la politique suivie. Le gouvernement a, en effet, fait réviser la Constitution "sur mesure" pour s'adapter aux revendications passablement schizophrènes de congrès antillo-guyanais dominés par les autonomistes et les indépendantistes et essayer à tout prix de les faire ratifier par les populations locales25. De plus, une fois la révision effectuée, il fût particulièrement étonnant de voir le gouvernement abdiquer ouvertement sa responsabilité en avouant obéir aux ordres desdits congrès.

Au sentiment, partagé par bien d'autres Français et notamment les Corses, de n'avoir été, dans le dossier de la décentralisation, que les jouets de stratégies personnelles et politiciennes aussi bien nationales que locales, s'est ajouté chez les Quadeloupéens et les Martiniquais le trouble provoqué par une manque criant de sincérité et de responsabilité gouvernementales.


B. La responsabilité et la sincérité absentes


Les attitudes, débats et discours qui ont précédé les référendums ont révélé une singulière absence de collégialité et de responsabilité gouvernementales (1) aggravée par une accumulation de manœuvres et de non-dits (2)

1. L'un des constats les plus frappants des tribulations statutaires "domiennes" aura sans nul doute été l'attitude du premier ministre et du gouvernement en général qui avaient manifestement tenu à s'inscrire aux abonnés absents. Le ministre de l'outre-mer est, en effet, apparu complètement seul, jamais le chef ni les autres membres du gouvernement n'ont daigné se manifester. Ce phénomène s'était produit dès la conception du projet de révision constitutionnelle, le manque cruel de coordination et d'arbitrage interministériels étant à l'origine de nombreux cloaques dans la rédaction, n semble que la revendication par le ministre d'être en charge d'un "domaine réservé" du Président de la République sur lequel seul celui-ci et "son" ministre auraient droit de regard soit à l'origine de la fuite des autres ministres. Sans doute l'outre-mer ne passionne t-il jamais vraiment les leaders nationaux, mais c'est certainement la première fois que leur désintérêt à son égard prend des proportions aussi caricaturales et inquiétantes. Lors des débats parlementaires sur la révision constitutionnelle, cette attitude a suscité quelques échanges houleux. Le garde des sceaux ayant délibérément quitté l'Assemblée Nationale au moment où étaient abordée la partie ultramarine du texte, Mme Christiane Taubira n'a pas manqué de relever : " Nous avons ressenti une impression désagréable, comme si le garde des sceaux considérait qu'au moment d'aborder les articles concernant l'outre-mer, les choses sérieuses avaient déjà été réglées, et qu'il pouvait, par conséquent, s'agissant de choses périphériques, nous laisser entre écorchés vifs et râleurs impénitents, une ministre de l'outre-mer suffisant bien à l'affaire"26. Mais c'est le député René Dosière qui s'est décidé à mettre "les pieds dans le plat" en dénonçant bruyamment et sans ambages l'absentéisme des parlementaires métropolitains dans les débats concernant l'outre-mer et, réciproquement, celui des parlementaires ultramarins dans les débats d'intérêt national27. Rappelant que chaque député représente la Nation tout entière et non pas sa localité, il a conclu : "Cette séparation entre les problèmes de l'outre-mer et ceux de la métropole aboutit souvent à ce que décident seuls les députés domiens pour eux-mêmes (...) Vouloir que chaque département légifère avec ses seuls élus, c'est risquer de méconnaître l'article 3 de la Constitution". En effet, on peut d'ailleurs s'interroger sur le point de savoir si, au niveau gouvernemental même, le maintien d'une structure spécifique issue de l'époque coloniale n'est pas responsable d'un certain communautarisme ultramarin.

C'est précisément dans ce sens communautariste assez démagogique que le ministre de l'outre-mer a traité le dossier, allant jusqu'à dénier à François Bayrou le droit de s'intéresser aux référendums antillais parce qu'il est béarnais28 et appuyant une initiative douteuse de la radio Media Tropical consistant à organiser en métropole un référendum informel réservé "aux citoyens originaires des Antilles exclusivement"29!

Mais c'est à l'occasion de la déclaration suivie d'un débat effectuée devant les chambres que le vide gouvernemental fût le plus sensible. Le premier ministre n'ayant pas jugé sa présence utile alors que c'est "sur proposition du gouvernement" qu'il dirige que le président de la République est censé décider les consultations, c'est encore le ministre de l'outre-mer, seul, qui a effectué la déclaration gouvernementale. Celle-ci avait été organisée le vendredi 7 novembre, veille de week-end prolongé du 11 novembre, devant des hémicycles déserts comportant à peine chacun une dizaine de parlementaires. Le contenu de la déclaration a révélé une démission étatique qui n'a rien à envier à celle du gouvernement précédent et n'est évidemment pas de nature à rassurer des populations à ce point abandonnées par les responsables nationaux. Le ministre a en effet affirmé que le rôle du gouvernement s'était limité à préparer et à mener une révision de la Constitution "sans idée préconçue", qu'il n'était donc pas, en l'espèce, "porteur d'un quelconque projet" mais "se bornait à prendre en considération celui élaboré par les élus". Il a ajouté : "Je le répète, le gouvernement n'a pas de projet d'évolution institutionnelle ou statutaire pour l'outre-mer.(...) Mon mandat est seulement de vérifier la conformité à la Constitution des propositions avancées. Il n'est surtout pas de porter un jugement sur le fond, puisque cela relève de la responsabilité des élus. Nous devons la respecter totalement". A une question concernant la façon dont lesdits élus avaient adopté le document d'orientation visé par les décrets organisant la consultation, le ministre a aussi répondu : "Je n'ai pas à me mêler de la façon dont les élus se sont mis d'accord pour approuver un document d'orientation. (...) Ce n'est pas l'affaire du gouvernement". Les articles 20 et 21 de la Constitution selon lesquels "le premier ministre dirige l'action du gouvernement" qui lui-même "détermine et conduit la politique de la Nation" et "est responsable devant le parlement" se sont manifestement noyés dans la mer Caraïbe.

On a déjà souligné comment le gouvernement précédent avait initié une véritable contractualisation de l'organisation territoriale de la République en signant des « accords » (de Nouméa, sur l'avenir de Mayotte ou de Matignon) avec des élus locaux, qu'il a parfois publiés au Journal Officiel avant même leur soumission au conseil des ministres et au parlement30. Mais le gouvernement actuel semble aller encore plus loin dans l'abdication de l'Etat en reconnaissant se faire dicter la loi par des élus locaux et se contenter d'effectuer une sorte de contrôle de constitutionnalité de leurs injonctions statutaires.

2. Cette neutralité affichée et destinée à éviter de porter la responsabilité officielle d'une éventuel échec référendaire ne correspondait évidemment pas à la réalité. Le ministre de l'outre-mer ne parvenait pas à camoufler son engagement en faveur d'une collectivité autonome et ne manquait pas une occasion d'agresser les adversaires du projet ou même ceux qui tentaient simplement de l'éclairer.

Tout un artifice langagier de type novlangue avait été mis en œuvre pour éviter de désigner les choses par leur nom et ne pas dire la vérité aux électeurs. On ne devait pas dire "changement de statut" mais "évolution institutionnelle" ou "simplification administrative", il ne fallait pas non plus parler de "référendum" mais seulement de "consultation". Les termes de "statut" et de "substitution" firent, en Martinique, l'objet de gloses savantes par des experts. Certains feignaient de confondre le régime législatif et le statut pour jurer qu'il ne s'agissait pas d'un changement de statut, tandis que d'autres affirmaient doctement que la substitution n'emportait pas la suppression ... Surtout la manœuvre principale consistait à faire croire à des électeurs qui n'avaient évidemment pas lu le dernier alinéa de l'article 73 qu'il s'agissait seulement d'instaurer une "assemblée unique" en omettant de préciser que le département et la région n'étaient pas maintenus. Le mot "collectivité à statut particulier" n'était jamais prononcé par les partisans de la réforme jusqu'à ce que ses adversaires commencent à s'emparer du texte constitutionnel et à le faire circuler. La décision du Conseil d'Etat rendue le 4 décembre a mis un terme à ce petit jeu en qualifiant clairement l'objet de la consultation de "changement de statut", le verdict terminologique et le poids des mots étaient enfin tombés et ils ont certainement compté dans les résultats.

A cette tentative de masquer la suppression effective des collectivités départementale et régionale s'ajoutait la volonté fort imprudente de nier les effets potentiels de ce changement de statut sur l'appartenance de la Martinique et de la Guadeloupe à la catégorie européenne des régions ultra-périphériques. Malgré les termes de l'article 299§2 du traité visant expressément les "départements français d'outre-mer" et le souvenir cuisant de l'affaire de Saint-Pierre et Miquelon, on feignait cependant d'oublier celle-ci et on s'attachait à prêcher l'indépendance du droit communautaire par rapport au droit interne en citant des articles doctrinaux ciblés dont on éliminait soigneusement les passages les plus nuancés ainsi que les références à la jurisprudence Hansen (CJCE, 1978). Jamais ne furent affichées des conclusions plus tranchées affirmant par exemple : "Le législateur adopta la solution de la collectivité territoriale à statut particulier qui suffit à rendre

le paragraphe 2 de l'ancien article 227 devenu 299 du traité de Rome à nouveau inapplicable à l'archipel" l. Quand bien même il n'y aurait évidemment aucun effet d'automaticité immédiate entre l'abandon du statut interne de DOM et l'inapplicabilité de l'article 299§2, il n'est pas très responsable de minimiser les risques ni de taire les expériences passées aussi bien que les divergences doctrinales sur la question.

A toutes ces contorsions tendant à rassurer les électeurs en trichant quelque peu s'ajoutait, comme en Corse, le discours contradictoire du président de la République sur le statut départemental. Après avoir déclaré en Martinique en mars 2001 que l'institution départementale avait peut-être atteint ses limites, le président avait spectaculairement changé d'avis dans son discours de Rodez prononcé en octobre de la même année devant tous les conseillers généraux de France y compris de Corse, des DOM et même de Mayotte. Ce discours, confirmé à Rouen en 2002, faisait l'apologie du mode de scrutin cantonal et proclamait très solennellement : "Facteur irremplaçable d'enracinement de la démocratie dans le territoire, le département est incontournable". On comprend que les électeurs corses et antillais aient été quelque peu troublés par un décret présidentiel leur proposant d'approuver l'exact contraire de la conviction de son auteur. En Martinique les partisans du "non" déduisirent avec une certaine logique du discours de Rodez que "Sa ki bon pou zoi bon pou kanna" (ce qui est bon pour les oies est bon pour les canards)!

A cette cacophonie au sommet s'est aussi ajouté le fait que la Guyane, qui avait fait figure de pionnière en matière de débat statutaire et qui constitue assurément la plus "spécifique" des collectivités de l'article 73, était cependant privée de référendum pour la seule raison (non avouée) que le secrétaire d'Etat au tourisme, Léon Bertrand, départementaliste convaincu, a réussi à faire exclure sa collectivité de la consultation.

Enfin, le parti socialiste avait décidé de compléter cette exemplaire cohérence gouvernementale en prônant très rationnellement le "Oui" en Martinique et le "Non" en Guadeloupe...

Hormis la malfaçon juridique et la maladresse politique propres aux référendums ultramarins, la similitude des résultats des consultations organisées en Corse et aux Antilles n'est sans doute pas fortuite, les mêmes causes ayant probablement engendré les mêmes effets. Sans vouloir les analyser ici de façon exhaustive on avancera simplement quelques hypothèses :

- les populations périphériques goûtent beaucoup moins que leurs élites les thèses différencialistes et identitaristes qui tendent à les marginaliser et à les stigmatiser ;

- les sociétés insulaires comme les autres et même plus que les autres, compte tenu de leur fonctionnement en vase clos et de leur sociologie politique de type clientéliste, hésitent à donner des pouvoirs trop importants et concentrés à une classe politique qui ne leur inspire pas une totale confiance notamment du point de vue du respect des libertés ;

- aux Antilles comme en Corse et partout en France le décalage entre le peuple et une élite politique, intellectuelle et médiatique méprisante et donneuse de leçons tend à se creuser ;

- partout dans le monde les hommes n'apprécient guère d'être pris pour des imbéciles.

Sur le plan théorique, la question de l'articulation entre le référendum local et la démocratie et la souveraineté nationales mériterait d'être réétudiée afin d'envisager, à l'occasion d'une prochaine révision constitutionnelle (qui ne saurait tarder), une éventuelle révision de la révision tendant au moins à remplacer les référendums de ratification ultramarins par des référendums consultatifs.



23 Patrick Le Lidec, Pourquoi une nouvelle réforme de la décentralisation ? Modernisation politique et compétition politique, Colloque du ORALE "Réforme de la décentralisation, réforme de l'Etat", 22 et 23 janvier 2004, Actes à paraître

24 A.M. Le Pourhiet, Départements d'outre-mer : l'assimilation en questions, Les cahiers du conseil constitutionnel, préc.

25 A.M. Le Pourhiet, Outre-mer à la carte : malaise dans la Constitution, Conflits Actuels, n°10, 2002, p.37

26 Débats, Assemblée Nationale, 3ème séance du 26 novembre et I6rc séance du 27 novembre 2002

27 idem

28 Le Parisien, 29 novembre 2003

29 Le Monde, 6 décembre 2003

30 A.M. Le Pourhiet, Nouvelle-Calédonie : la dernière mésaventure du positivisme, cette revue,l999, n°4, p.1021 ; La Constitution, Mayotte et les autres, cette revue, 2000, n°3, p.897

31 O. Gohin, Institutions administratives, LGDJ, 4ème éd. 2002, p. 515

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